Fabienne DaigelerParlamentarische Kontrollrechte beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge

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"Neue Formen der Partizipation und Kontrolle müssen sicherlich gefunden werden, wenn Demokratie und Freiheit sich retten sollen. Das GG konnte in sofern noch keine Regelungen enthalten. Die Zeit scheint auch heute noch nicht reif, um Vorschläge für konkrete Bestimmungen zu machen, die in das GG aufzunehmen wären. Es muss uns genügen, dass das GG offen ist für neue Ausformungen des demokratischen Prinzips." Im Sinne dieser von Werner v. Simson anlässlich der Staatsrechtslehrertagung im Jahre 1970 ausgesprochenen Worte entwickelte die Verfasserin Kriterien zur Bestimmung der in den erweiterten Anwendungsbereich der beim völkerrechtlichen Vertragsschluss existierenden parlamentarischen Kontrollrechte fallenden Phänome materieller Vertragsfortbildung. Damit wurde ein erster Schritt in die Richtung einer verstärkten demokratischen Rückbindung außenpolitischer Entscheidungen gegangen. Anlass für eine kritische Analyse der heutigen Kontrollrechte des Parlaments beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge boten die Neubestimmung der Aufgaben der NATO sowie die Entwicklungen im Rahmen der OSZE nach Ende des Kalten Krieges: zwei Beispielsfälle, anhand derer aufgezeigt wird, wie durch eine Substituierung völkerrechtlicher Verträge durch außerrechtliche Vereinbarungen bzw. eine dynamische Fortentwicklung bestehender vertraglicher Rechte und Pflichten auf informellen Wege die Rechte des Parlaments im Bereich der Vertragsgewalt ausgehöhlt zu werden drohen.

So beschrieb der erste Generalsekretär der NATO, Lord Ismay, die zukünftigen Aufgaben der im Jahr 1949 neu gegründeten NATO noch mit den Worten "to keep the Soviets out, the Americans in and the Germans down?. Seither haben sich die außenpolitischen Rahmenbedingungen und damit einhergehend die Rolle der NATO erheblich verändert. Das Schlagwort "Krisenreaktionseinsatz" prägt heute die gesellschaftspolitische und rechtswissenschaftliche Diskussion. Die Frage, die sich aus verfassungsrechtlicher Sicht insbesondere im Hinblick auf die Kontrollrechte des Parlaments beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge stellt, ist: Deckt das zum NATO-Vertrag 1955 ergangene Zustimmungsgesetz des deutschen Gesetzgebers auch die Anfang der neunziger Jahre entstandene Aufgabe der Krisenbewältigung mittels der Durchführung militärischer Krisenreaktionseinsätze noch ab? Zwei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 90, 286; BVerfGE 104, 151) konnten diese Frage nicht abschließend klären. In der Studie kommt die Verfasserin zu dem Ergebnis, dass das deutsche Parlament der neuen Einsatzform "Krisenreaktionseinsatz" in der Form eines Bundesgesetzes gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1, 1. Alt. analog GG hätte zustimmen müssen. Mangels Einholung dieser Zustimmung in Gesetzesform wurde die Verfassung verletzt. Anders stellt sich die Verfassungslage in Frankreich und Großbritannien dar, wo die Kontrollrechte der Parlamente beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge schwächer ausgestaltet sind und deshalb in den untersuchten Fällen auch nicht verletzt wurden.

Die Frage einer ausreichenden demokratischen Rückbindung stellt sich auch im Hinblick auf die Entwicklungen im Rahmen der OSZE: Ebenso wie die NATO orientierte sie sich Anfang der neunziger Jahre nach Beendigung des Ost-West-Konfliktes um und verlagerte ihren Schwerpunkt auf den Bereich Konfliktvorbeugung, - verhütung und – nachsorge sowie der zivilen Konfliktbearbeitung. Da die OSZE jedoch als politisches Beratungsforum geschaffen wurde, erfolgte bisher noch keine Zustimmung des deutschen Gesetzgebers in der Form eines Bundesgesetzes gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1, 1. Alt. GG zu einer der im Rahmen der OSZE getroffenen Absprachen, auch nicht nachdem die OSZE mit eigenen Organen ausgestattet und wie eine internationale Organisation eigenständig handlungsfähig wurde. Anders als im Fall der NATO wird hier ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Parlaments beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge jedoch nicht angenommen.

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